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《關于財政資金注資政府投資基金支持產業發展的指導意見》

时间:2016-02-19     【转载】

財建〔2015〕1062號

各省、自治區、直轄市、計劃單列市財政廳(局):

  近年來,各級財政探索政府投資基金等市場化方式支持產業,有效引導了社會資本投向,促進了企業和產業發展,但也存在投向分散、運作不規范、指導監督機制不完善等問題。為貫徹落實十八屆五中全會通過的《國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》關于“發揮財政資金撬動功能,創新融資方式,帶動社會資本參與投資”等精神,規范有序推進相關工作,根據《政府投資基金管理辦法》(財預〔2015〕210號),現就財政資金注資設立政府投資基金支持產業發展,提出以下指導意見:

  一、指導思想、總體要求及基本原則

  (一)指導思想。

  規范有序運用政府投資基金方式推動重點產業發展,發揮財政資金帶動社會投資、培育市場需求、促進企業創業成長等作用,提高資源配置效率和財政資金使用效益,加快經濟結構調整和發展方式轉變。

  (二)總體要求。

  使市場在資源配置中起決定性作用,更好發揮政府引導作用。協調好財政資金杠桿放大作用和多種所有制資本相互促進作用,加強頂層設計,堅持市場化運作,規范有序推進,推動解決產業重點領域和薄弱環節的資金、市場、技術等瓶頸制約。

  (三)基本原則。

  ——聚焦重點產業。區分產業重點領域和薄弱環節,明確特定政策目標,在準確定位的基礎上確定財政資金投入方式和支持產業發展的政府投資基金設立方案,解決好產業發展的瓶頸制約。

  ——堅持市場化運作。按照法律法規和市場通行做法明確工作機制,遵循市場規則,實行專業化管理,同時注重充分發揮社會資本作用。在確保有效監督指導的同時,基金機構設置盡可能精簡,提高效率。

  ——切實履行出資人職責。財政部門根據同級政府授權,切實履行對財政資金注資的政府投資基金的出資人職責。通過合理設計基金設立方案及財政出資讓利措施、選好基金管理公司或團隊等,充分發揮政府投資基金支持產業的作用。

  二、合理運用政府投資基金聚焦支持重點產業

  財政資金注資政府投資基金支持產業發展,應當針對宏觀經濟及產業發展的特定問題,加強政策頂層設計、明確基金定位、合理控制規模,規范有序推進。

  (一)精準定位、聚焦重點。公共財政運用政府投資基金方式支持產業,限定于具有一定競爭性、存在市場失靈、外溢性明顯的關鍵領域和薄弱環節。具體按照《政府投資基金暫行管理辦法》有關規定,限定支持領域。推動產業發展方面,主要支持外部性強、基礎性、帶動性、戰略性特征明顯的產業領域及中小企業創業成長。各地應當結合上述定位,以及國家、地方產業布局和發展規劃聚焦作用的特定領域。

  (二)問題導向、分類施策。針對產業重點領域和薄弱環節,相機采取創業投資引導基金、產業投資基金等形式予以支持。其中:對戰略性新興產業等新興產業及中小企業,可通過創業投資引導基金,加強資金、技術和市場相融合。對集成電路等戰略主導產業及行業龍頭企業,可通過產業投資基金直接投資,實現產業重點突破和跨越發展。

  (三)加強引導、有序推進。通過一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算等安排對政府投資基金注資,發揮財政資金引導作用,引導社會資金投資經濟社會發展的重點領域和薄弱環節。同時,要合理控制政府投資基金規模,不得在同一行業或領域重復設立基金。結合產業發展階段性特點和要求,適時調整政府投資基金作用的領域;對市場能夠充分發揮作用的領域,要及時退出。

  三、規范設立運作支持產業的政府投資基金

  財政資金注資設立政府投資基金支持產業,要堅持市場化運作、專業化管理,以實現基金良性運營。基金的設立和運作,應當遵守契約精神,依法依規推進,促進政策目標實現。

  (一)設立市場化的基金實體。結合政府投資基金定位、社會出資人意愿等,設立公司制、合伙制等市場化基金實體,堅持所有權、管理權、托管權分離。原則上不設立事業單位形式的政府投資基金;已設立事業單位形式基金的應當積極向企業轉制,不能轉制的應當選聘專業管理團隊,提高市場化管理水平。

  (二)建立多元化的出資結構。結合政府投資基金政策目標,廣泛吸引社會出資,形成多元化出資結構,優化基金內部治理結構、形成各方出資合理制衡,促進協同發展。結合財力可能、基金定位、募資難度等確定財政資金注資上限,并根據有關章程、協議及基金投資進度等分期到位。

  (三)堅持專業化投資運營。財政資金注資設立的政府投資基金,原則上委托市場化基金管理公司管理,并通過委托管理協議等約定主要投資領域和投資階段。為促進產業鏈協同發展,可適當布局產業上下游環節。

  (四)建立適時退出機制。財政資金注資設立政府投資基金形成的股權,應根據有關法律法規并按照章程約定的條件退出。財政出資原則在基金存續期滿后退出,存續期內如達到預期目標,也可考慮通過預設股權回購機制等方式適時退出。

  四、切實履行財政資金出資人職責

  財政部門作為財政資金管理部門,根據本級人民政府授權,并依照法律法規以及基金章程、合伙人協議等,切實履行對財政資金注資政府投資基金的出資人職責,促進支持產業政策目標實現,保障出資人權益。

  (一)深入研究基金設立方案。確需設立支持產業的政府投資基金,財政部門應當主動研究設立方案,結合擬支持的產業發展所需,明確基金設立形式、運作機制、財政出資比例、讓利措施等問題,同時發揮行業主管部門在行業政策及投向等方面的指導作用,明確引導基金投資結構、中長期目標等,由財政部門或財政部門會同有關行業主管部門報同級人民政府審批。

  (二)選定績優基金管理公司或團隊。選擇政府投資基金管理公司或團隊要綜合考慮團隊募資能力、投資業績、研究能力、出資實力等,預設好前置條件,確保專注管理。同時,設定合理的激勵約束機制,主要是確定合理的管理費和績效獎勵、要求基金管理公司或團隊對引導基金認繳出資、將對其績效評價與管理費等掛鉤等,促使基金管理公司或團隊不斷提高管理水平。

  (三)合理確定財政出資讓利措施。財政資金注資設立政府投資基金支持產業發展,著眼政策目標,堅持風險共擔、收益共享。財政出資原則上與社會出資同股同權。對于“市場失靈”突出的領域,設立基金可以采取向社會出資人讓渡部分分紅等讓利措施,但必須控制財政風險,并確保市場機制充分發揮作用。

  (四)依法行使出資人權利。財政部門與其他出資人共同簽訂政府投資基金章程、合伙人協議等,明晰各方責權利;同時,按照有關協議約定委派董事或理事、監事等,依法依規參與基金內部治理,促進政策目標實現,保障出資權益。

  (五)適時進行考核評價。財政資金控股的政府投資基金應當納入公共財政考核評價體系,定期對基金支持產業的政策目標、政策效果及其資產情況進行評估;對于財政資金注資但不控股的基金,財政部門或財政部門授權有關部門(機構)按照公共性原則對財政出資進行考核評價。

  五、積極營造政府投資基金支持產業發展的良好環境

  財政資金新注資設立政府投資基金支持產業發展,要按照本意見要求規范推進。已注資的基金如具備條件,應當在出資人自愿協商一致的前提下,按照本意見調整完善運作機制。財政部門應對所注資基金加強統籌,完善機制,營造良好環境,促使更好發揮支持產業發展的政策效應。

  (一)加強統籌合作。中央和地方財政資金注資的投向相近的政府投資基金,應加強合作,通過互相參股、聯合投資等方式發揮合力。同時,財政資金也可參股一些產業龍頭企業發起設立的基金,扶優扶強,推動產業鏈協同發展,優化產業布局。

  (二)加強組織協調。探索建立財政資金注資政府投資基金的統計分析、考核評價、董事及監事委派、風險控制等體系。同時,加強與有關部門和單位的合作,推動建立政府投資基金支持產業發展的工作協調機制,促進政策作用的有效發揮。

  (三)強化政策支撐。對符合國有股轉持豁免、稅收減免等規定的基金,要用足用好政策。同時,積極研究促進政府投資基金支持產業發展的政策措施,引導金融機構加大對有關基金的融資支持力度,引導產業鏈相關的國有企業對基金出資。

  (四)完善支持方式。按照財稅改革和構建現代財政制度的要求,結合經濟發展規劃、產業基礎、資源稟賦及科技優勢等實際情況,積極探索完善保險補償、PPP、融資擔保等市場化支持方式,形成政策合力共同支持產業發展,推動重點產業發展和產業轉型升級。

  財政部

  2015年12月25日


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